蔡繼明：推進城鄉(xiāng)土地同權(quán)化 和配置市場化改革

今年以來，中央和地方密集出臺土地新政。近日，中共中央、國務(wù)院發(fā)文，明確構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制。在推進土地要素市場化配置方面，提出完善土地利用計劃管理，實施年度建設(shè)用地總量調(diào)控制度，增強土地管理靈活性，推動土地計劃指標(biāo)更加合理化，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)使用應(yīng)更多由省級政府負責(zé);探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。

就探索土地要素跨區(qū)域交易等問題， 21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了全國人大代表、民進中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明。

“加快形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場”

《21世紀》：中共中央、國務(wù)院發(fā)文提出探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制，你認為是出于哪些因素的考量?

蔡繼明：我國的資源配置方式從總體上說，已經(jīng)或正在由計劃決定向市場決定轉(zhuǎn)變。然而，我國的土地資源配置還帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，是通過自上而下的計劃指標(biāo)實現(xiàn)的。新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行指令性管理，不得突破。這種土地資源的計劃配置與城鄉(xiāng)人口的流動不匹配，2019年農(nóng)村常住人口不足全國總?cè)丝诘?0%，但農(nóng)村集體建設(shè)用地高達19.2萬平方公里，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量9萬平方公里的兩倍以上，其中大部分處在閑置或無效利用狀態(tài)。如果我們把除西藏、新疆以外的29個省份內(nèi)部進行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點擴大到省際之間、地區(qū)之間，即允許農(nóng)業(yè)地區(qū)、經(jīng)濟落后地區(qū)建設(shè)用地復(fù)墾后的指標(biāo)與工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)跨省交易，這樣，就會加快形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，使土地資源在全國范圍內(nèi)得到有效的配置。

《21世紀》：城市群如何抓住機會優(yōu)化空間形態(tài)，做到協(xié)調(diào)發(fā)展?

蔡繼明：人口向大城市、特大城市和超大城市集聚，是城市化進程中的普遍現(xiàn)象，城市群也是城市化發(fā)展到一定階段普遍出現(xiàn)的發(fā)展模式，以特大和超大城市為中心的城市群在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。由于我國長期奉行“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方向，大城市(包括特大超大城市)的發(fā)展一直受到人口、土地等資源的限制，以至于一二線城市土地與人口的增長率之比遠遠低于三四線城市，中西部地區(qū)每年新增建設(shè)用地指標(biāo)遠遠高于東部地區(qū)。

正因為如此，近年來中央開始調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略，并于2018年提出建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，在這種背景下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)在全國范圍內(nèi)交易，能有助于校正由傳統(tǒng)的計劃(規(guī)劃)和用途管制造成的人口與土地空間的錯配。

“拓寬農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益的渠道”

《21世紀》：你近日提出，從長遠來看，只有賦予農(nóng)村宅基地與城市宅基地(城市住宅用地)同等權(quán)利，擴大其流轉(zhuǎn)范圍并允許以宅基地使用權(quán)抵押貸款，才能形成農(nóng)民脫貧的長效機制。在你看來，導(dǎo)致我國農(nóng)村宅基地難以擁有與城市住宅用地同等權(quán)利的原因有哪些?

蔡繼明：撇開現(xiàn)行《土地管理法》《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》對城鄉(xiāng)宅基地權(quán)能的不同規(guī)定不說，影響我國城鄉(xiāng)宅基地難以擁有同等權(quán)利主要有兩方面的原因。

其一是受傳統(tǒng)觀念和思維定式的束縛：認為農(nóng)村宅基地對農(nóng)民是一種福利，城鎮(zhèn)居民若到農(nóng)村買房、租房或租地建房，是占了農(nóng)民的便宜;農(nóng)民的宅基地對農(nóng)民是一種社會保障，一旦流轉(zhuǎn)、抵押就可能流離失所;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會誘使城市資本下鄉(xiāng)搞房地產(chǎn)開發(fā)、建別墅、大宅院;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會阻斷農(nóng)村進城務(wù)工人員回鄉(xiāng)之路;農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)會擾亂房地產(chǎn)市場。其二是地方政府的利益使然：如果農(nóng)村大量閑置的宅基地直接進入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，政府征地的范圍就會大大縮減，從而土地出讓金就會明顯減少。

《21世紀》：從土地要素市場化的角度，如何助力脫貧和增加農(nóng)民收入?

蔡繼明：我國的絕對貧困人口基本上都分布在農(nóng)村，考慮到農(nóng)村居民的人均收入一半左右來自農(nóng)民進城務(wù)工的收入，而月平均工資近4000元的2.9億進城務(wù)工人員，近半年來受疫情影響，許多處在失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)，其收入的減少必定會影響那些未納入絕對貧困人口的農(nóng)村居民，這無疑加大了打贏全面脫貧攻堅戰(zhàn)的難度。不僅如此，我國現(xiàn)行貧困線標(biāo)準(zhǔn)是以2011年2300元不變價為基準(zhǔn)，折成2020年現(xiàn)價為4000元，若按購買力平價計算，相當(dāng)于2.98美元/人天，尚低于世界銀行確定的3.2美元的中低收入國家的標(biāo)準(zhǔn)。而2019年我國人均GDP已突破1萬美元，進入中高收入國家行列。

我國城鄉(xiāng)居民收入差距的很大一部分來源于財產(chǎn)構(gòu)成的差別。城市房地產(chǎn)市場使很多有房家庭資產(chǎn)達到百萬、千萬，2012年農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入僅為249.05元，僅占農(nóng)民人均純收入的3.15%，根本原因在于農(nóng)民的房產(chǎn)只能自住，不能作為財產(chǎn)或資產(chǎn)帶來收益。只有賦予農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)與城市國有宅基地使用權(quán)同等的用益物權(quán)和抵押物權(quán)，允許土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，才能拓寬農(nóng)民獲得財產(chǎn)收益的渠道，縮小城鄉(xiāng)居民的實際收入差距，構(gòu)建起農(nóng)村扶貧脫貧的長效機制。