八達(dá)嶺長城景區(qū)針對(duì)破壞文物行為出臺(tái)懲戒辦法

關(guān)閉了近兩個(gè)月的八達(dá)嶺長城景區(qū)自3月24日起部分恢復(fù)對(duì)外開放。在恢復(fù)開放第一天，一女子用鑰匙在長城墻磚上刻字的視頻在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議。據(jù)了解，該游客是一名未成年人。八達(dá)嶺特區(qū)辦事處找到該游客后，對(duì)其進(jìn)行了批評(píng)教育。

長城是世界上修建時(shí)間最長、工程量最大的一項(xiàng)古代防御工程，1987年12月被列入《世界遺產(chǎn)目錄》，具有極大的象征意義和歷史文化價(jià)值，但近年來卻遭到了很大的破壞。

4月6日，《北京市延慶區(qū)八達(dá)嶺特區(qū)辦事處關(guān)于對(duì)破壞八達(dá)嶺長城景區(qū)文物行為的懲戒辦法》(以下簡(jiǎn)稱《懲戒辦法》)正式發(fā)布并實(shí)施。一些業(yè)內(nèi)人士在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，總體上看，《懲戒辦法》的出臺(tái)對(duì)于長城的保護(hù)具有積極意義，對(duì)國內(nèi)其他類似景區(qū)有示范意義，但具體實(shí)施效果還取決于執(zhí)法。鑒于發(fā)現(xiàn)違法和不文明行為需很高的時(shí)間和管理成本，如何有效監(jiān)管將是考驗(yàn)景區(qū)的一個(gè)難題。

加強(qiáng)長城文物保護(hù)

七類行為將被處罰

據(jù)了解，長城綿延2.1萬公里，跨越15個(gè)省份，目前開發(fā)的景區(qū)大約有幾十個(gè)，管理體制也不盡相同。關(guān)于長城保護(hù)，目前已經(jīng)有旅游法、文物保護(hù)法、《中華人民共和國文物保護(hù)法實(shí)施條例》、治安管理處罰法、《北京市旅游條例》、《北京市長城保護(hù)管理辦法》等法律法規(guī)。

《懲戒辦法》將違法和不文明行為分為七類，包括在長城主體上設(shè)置攤點(diǎn)、通訊設(shè)施;組織游覽未批準(zhǔn)為參觀游覽場(chǎng)所長城;攀登未批準(zhǔn)為參觀游覽場(chǎng)所長城;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞長城;非法移動(dòng)、拆除、污損、破壞長城保護(hù)標(biāo)志;在長城上架梯、挖坑、豎桿、堆積垃圾;其他危及長城安全的行為。

根據(jù)《懲戒辦法》，上述違法和不文明行為將根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的行政處罰，構(gòu)成刑事犯罪的，交由公安機(jī)關(guān)依法處置。對(duì)于一些造成嚴(yán)重社會(huì)影響的不文明行為，還將納入旅游不文明行為記錄，限制其購票參觀。游客不文明行為記錄“黑名單”將定期對(duì)社會(huì)公布，加大曝光力度，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督。

“對(duì)于旅游從業(yè)者和游客的違法和不文明行為，相關(guān)的管理部門應(yīng)該采取針對(duì)性的措施。”西安外國語大學(xué)陜西文化和旅游發(fā)展研究所所長成英文認(rèn)為，《懲戒辦法》出臺(tái)的目的是為了打擊游客和旅游從業(yè)者一些破壞長城的違法和不文明行為，從而加強(qiáng)長城文物保護(hù)?！稇徒滢k法》涵蓋了旅游從業(yè)者、游客、當(dāng)?shù)鼐用袢愔饕钠茐娜后w，針對(duì)性非常強(qiáng)，打擊的行為非常明確，因此對(duì)于長城保護(hù)是具有積極意義的。“它相當(dāng)于給全社會(huì)發(fā)出了一個(gè)明確的信號(hào)，警告其他人不要有類似行為。”

在成英文看來，懲戒是一種有效的文物保護(hù)手段。“一般來說，對(duì)于游客不文明行為，更多需要從教育、示范、引導(dǎo)的角度，激發(fā)游客的自我管控意識(shí)，如購票時(shí)為游客發(fā)放文物保護(hù)宣傳手冊(cè)、宣傳頁，通過景區(qū)影視播放系統(tǒng)、廣播系統(tǒng)宣傳文明旅游，導(dǎo)游和講解員在講解時(shí)增加相應(yīng)的告誡等。但是，對(duì)于一些教育無效，故意破壞的行為，必須明確地出臺(tái)相關(guān)規(guī)制予以懲戒，從而增強(qiáng)其他人的文物保護(hù)意識(shí)。”

破壞行為屢禁不止

法制宣傳有待加強(qiáng)

此前，2018年8月發(fā)生的游客進(jìn)入甘肅張掖丹霞地質(zhì)公園踩踏七彩丹霞地貌事件，當(dāng)時(shí)也引發(fā)了立法嚴(yán)懲對(duì)景區(qū)破壞行為的呼聲。但時(shí)至今日，各種破壞景區(qū)的行為還依然存在。

就在《懲戒辦法》正式實(shí)施的當(dāng)日，就有一男子因?yàn)閬y刻亂畫被公安機(jī)關(guān)予以行政拘留5日、罰款200元的處罰。

據(jù)北京法學(xué)會(huì)旅游法研究會(huì)常務(wù)理事張?jiān)埔榻B，通常情況下，破壞行為發(fā)生的景區(qū)屬于風(fēng)景名勝區(qū)的話，可援引《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四十四條規(guī)定，責(zé)令恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施，處50元的罰款。如果刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護(hù)的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法第六十三條規(guī)定，處警告或者200元以下罰款。如果故意損毀國家保護(hù)的珍貴文物或者國保、省保文物的，按照刑法第三百二十四條故意損毀文物罪規(guī)定，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

“如果破壞行為發(fā)生的景區(qū)不屬于風(fēng)景名勝區(qū)，破壞對(duì)象不屬于國家保護(hù)的文物、名勝古跡的，更不是珍貴文物的，這樣的破壞行為便無從查處，屬于景區(qū)立法上的空白。”張?jiān)埔f，即便有相關(guān)法律規(guī)定，一般的破壞行為違法成本也是極低的，這對(duì)于景區(qū)破壞文物行為的懲戒非常不利。

還有一個(gè)需要關(guān)注的方面則是如何強(qiáng)化法律的教育作用，提升各方的守法意識(shí)。“破壞景區(qū)的行為屢禁不止，突顯出了相關(guān)法制宣傳的重要性。”張?jiān)埔f，除了立法嚴(yán)懲違法行為之外，還需要對(duì)社會(huì)大眾進(jìn)行法制教育，加大宣傳力度，讓更多的公眾了解這種破壞行為的違法性，從而樹立起做文明守法游客的意識(shí)。

依法追究違法責(zé)任

限制購票有待商榷

值得關(guān)注的是，按照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，景區(qū)將把該未成年人本人及其監(jiān)護(hù)人一并納入景區(qū)“黑名單”，限制其購票進(jìn)入景區(qū)。這一規(guī)定在業(yè)內(nèi)引發(fā)爭(zhēng)議。

“《懲戒辦法》出臺(tái)的背景及動(dòng)機(jī)是為了保護(hù)長城、保護(hù)文物，提升廣大游客愛護(hù)長城、愛護(hù)文物的意識(shí)，但長城作為國家愛國主義教育基地、世界文化遺產(chǎn)、國家5A級(jí)國內(nèi)著名景區(qū)，《懲戒辦法》對(duì)于未成年人的懲戒措施還需仔細(xì)考量。”北京第二外國語學(xué)院旅游法中心主任王天星認(rèn)為，對(duì)在景區(qū)中違規(guī)刻劃涂鴉的未成年人納入景區(qū)“黑名單”，限制其購票進(jìn)入景區(qū)的做法值得商榷。

未成年人保護(hù)法第五十四條規(guī)定，對(duì)違法犯罪的未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。對(duì)違法犯罪的未成年人，應(yīng)當(dāng)依法從輕、減輕或者免除處罰。

據(jù)此，王天星認(rèn)為，對(duì)未成年人進(jìn)行懲戒應(yīng)充分考慮未成年人的身心之特定，體現(xiàn)教育優(yōu)先之理念。“未成年人與成年人有很大的不同，其違法犯罪行為更多是由于好奇、無知、沖動(dòng)，甚至是對(duì)成年人不自覺的模仿。未成年游客在墻體上進(jìn)行刻劃、涂鴉等行為，的確對(duì)長城文物造成了損壞，依法應(yīng)給予制止、處理。但是，也應(yīng)當(dāng)尊重未成年人身心尚未發(fā)育成熟的客觀實(shí)際，遵循未成年人保護(hù)法的法律精神，對(duì)其更多采取教育、感化的方針。

王天星說：“因興奮、好奇在長城上刻劃、涂鴉而受到懲戒的未成年人，在長大成人之后，將無法再次購票進(jìn)入景區(qū)，無法去領(lǐng)略長城之壯美。這對(duì)于一時(shí)沖動(dòng)的未成年人來說，代價(jià)未免太過沉重，影響未免過于長久。”

此外，既懲戒未成年人本人，又懲戒其監(jiān)護(hù)人的做法，王天星認(rèn)為也與法律有關(guān)責(zé)任承擔(dān)主體規(guī)定不符。“治安管理處罰法第十二條規(guī)定，已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。這就意味著，對(duì)于損壞文物的未成年人，如果其不滿十四周歲，公安機(jī)關(guān)會(huì)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教;如果已滿十四周歲不滿十八周歲的，公安機(jī)關(guān)對(duì)該未成年人會(huì)從輕或減輕處罰，但都不會(huì)對(duì)其監(jiān)護(hù)人進(jìn)行處罰。而依照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，該未成年人本人及其監(jiān)護(hù)人將會(huì)被一并納入景區(qū)黑名單，被限制購票。這種懲戒明顯背離了立法精神。”

“良法才能善治。實(shí)現(xiàn)景區(qū)現(xiàn)代化治理目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展，離不開法律法規(guī)的保駕護(hù)航。但相關(guān)部門在制定規(guī)則時(shí)必須維護(hù)國家法制統(tǒng)一，嚴(yán)格遵循上位法，公平合理地設(shè)定行為規(guī)范，依法追究違法責(zé)任。”王天星說。

“目前來看，《懲戒辦法》中有關(guān)未成年人及其監(jiān)護(hù)人的懲戒措施，仍有可以探討的空間。”張?jiān)埔J(rèn)為，平衡法的強(qiáng)制作用與旅游景區(qū)教育功能尤為關(guān)鍵。在他看來，在充分發(fā)揮法律震懾和懲處違法行為人的同時(shí)，如何綜合考慮充分發(fā)揮歷史文化遺跡的文化傳承和科普教育功能也需要進(jìn)一步權(quán)衡。